第a05版：聚焦2015全国两会
拆解骨头　让环保执法硬朗起来
深化改革“关键之年”，改革进入深水区
&&&&2015年的两会是在全面深化改革“关键之年”召开。全社会达成共识:改革进入深水区,皆大欢喜的改革都已完成,剩下的都是难啃的“硬骨头”。改革发展到目前,利益增进和利益调整并存,两难情况越来越多。　　在既得利益群体已然存在、利益藩篱日趋固化的当下,全国两会被寄予“拆解硬骨头”的厚望。那么,到底哪些“硬骨头”需要聚焦和着力?　　两会为何3月召开　　今天，全国政协十二届三次会议开幕。3月5日，全国人大会议召开。最近十几年，两会在3月份先后召开，会期基本重叠已成惯例。为何会有这样的安排？有专家分析，这其中有工作安排、会议成本等几方面的考虑。　　【预算】3月开会便于制定预算“两会”的召开日期是在总结经验、遵循惯例的基础上确定的，3月举行，是相对合适的选择。　　全国人大的重要职责是，批准工作报告和预算。每年一季度的预算支出较多，占全年支出的三分之一，如果全国人大批准预算太迟，就成了“先斩后奏”。3月举行“两会”，可以给统计和总结留出时间。第一季度财政支出的合法性，可以通过人大常委会授权的方式解决。　　农历春节，一般在1月底2月初，春节之后，给代表委员留出一些准备时间，也是全国“两会”在3月举行的考量因素。　　【成本】会期同步节省成本　　“两会”会期的同步，直到1978年才完全实现。“两会”同步在交通管制、会务方面的成本会降低，也便于政协了解一府两院工作。　　如何进一步打破“权力依赖”解决为官不为　　一年多来,国务院提前完成了本届政府行政审批事项削减三分之一的目标,一些地方公布行政权力最多减掉了近七成。但是,随着简政放权改革的进一步深化,由“核心权力”削减带来的利益矛盾日益突出。同时,伴随着对“权力”的依赖,一些官员的懒政惰政、为官不为行为也备受百姓诟病。　　专家观点　　中国行政体制改革研究会副会长汪玉凯说,简政放权一年多来,简单的已经放了,接下来涉及取消审批、收费、定权、减员的,都是“伤筋动骨”的“核心利益”。必须解决“一放了之”的懒政、“红顶中介”的变相审批等问题。同时,加大减税、减费等高“含金量”权力的削减,改变官员履职考核。　　如何切实推进“混合所有制”提升企业竞争力　　截至2014年底,我国多个省份出台国企改革方案、国资委启动“四项改革”试点、中石化迈出混改实质性步伐、国企高管薪酬改革实施、国企反腐掀起高潮。但是,让国企“去行政化”,打破对垄断的依赖和低效、腐败,真正提升市场竞争力,仍任重道远。　　专家观点　　全国政协委员、中国(海南)改革发展研究院院长迟福林认为,目前,国企改革面临四大难点:国企依靠垄断地位和政府政策占据市场优势,利益固化阻碍改革深入;国企在公益领域用力不足,在竞争领域投入过多与民争利;国资监管体制改革“难”,有的管得过多过细,有的缺少监管;混合所有制破题“难”,“谁来混”“怎么混”等操作实施面临诸多挑战。　　硬骨头　　环境治理　　如何让环保执法“硬起来”让地方政府切实动起来　　在经济转型的背景下,环境问题的矛盾日渐尖锐,积极治理改善被严重污染的空气、水和土壤等已成社会共识。但是,如何平衡环保与发展的关系,如何以可持续发展的方式调整结构,如何让环保执法“硬起来”,让地方政府切实动起来,仍需全社会的努力。　　专家观点　　环保部部长陈吉宁说,生态环保职能优化整合和事权合理划分,是深化环保改革最难啃的硬骨头。全国人大代表、天津市环保局原总工程师包景岭说,环保阻力首先来自长期以来形成的高耗能的发展方式、不合理能源结构。实际上,高耗能的产业退出往往也意味着新的节能产业兴起。加快生态文明体制改革总体方案的出台,改进地方政府考核方式,改善能源结构,强化环保教育刻不容缓。　　金融改革　　改变银行以利差为主的传统利润模式　　利率市场化是当前金融改革最重要的一环,其中的存款利率管制则是最后一个堡垒。2014年金融改革推出《存款保险条例》草案,放开贷款利率管制,但当前,银行、政府的利益调整以及金融监管如何跟上,仍矛盾重重。　　专家观点　　中国社会科学院学部委员汪同三等学者认为,金融改革难点,一是地方政府和国企的财务“软约束”未得到根本性解决;二是以利差为主要利润来源的业务模式将受到根本性冲击;　此外,如果金融监管尚未完全跟进,蕴藏风险还会影响宏观经济稳定。提高金融资源配置效率,是这场金融改革目标和关键所在。　　迟福林表示,未来金融改革深化还要与中国经济转型趋势相结合,加快建设多层次的金融市场,尤其要为中小金融机构创造发展条件,更好地支持中小企业发展。　　硬骨头　　土地改革　　如何改变政府的土地财政依赖以及保护农民权益　　农村土地改革涉及承包地、宅基地、集体建设用地。其中,承包地沿着家庭联产承包路径继续完善,而对宅基地和集体建设用地进行权利赋能、统一入市,既是当前土地改革的突破点,也是难点。　　专家观点　　中国政法大学民商经济法学院院长王卫国说,首先,破除地方政府对土地财政的普遍依赖,尚需财税改革配套跟进;其次,农地入市与现有的土地相关法规存在某种程度的冲突,需要理顺;第三,合理的土地增值收益分配机制尚待形成,盲目农地入市有可能造成资本损害农民利益。“土地红利需要释放,但底线亦不能突破。”王卫国说,土地制度作为一个国家基础性的制度安排,改革既要积极,也要稳妥。　　硬骨头　　财税改革　　如何真正对企业和百姓“减负”加速系统改革　　2014年,财税改革驶入快车道。预算法审议通过,“营改增”改革加速落地,与税收法定原则密切关联的立法法修订案也将在今年两会表决。　　专家观点　　国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军等专家表示,财税体制改革是深化改革的重中之重,不少深层矛盾待解:中央“事少钱多”、地方“事多钱少”的问题还未扭转,地方迫于支付压力依赖土地财政,引发房地产泡沫、地方债务危机等一系列问题;全口径预算改革仍未完成、预算制定科学性、信息公开透明还有差距,蕴藏腐败寻租风险;　税收增速高于居民可支配收入和GDP增速、地方非税收入逆势增长等。新华社电
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09版:冰点周刊
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行政审批改革：改皮毛更要改骨头
本报记者 林衍
中国青年报
&&&&多年前，上海企业要增添防暑设备，结果要通过11个部门的审批；兜兜转转把章盖齐后夏天却过去了。
&&&&审批权在地方的各个部门之间常常互有交叉，因此摩擦并不鲜见，“有利益抢着上，没利益躲着走”。
&&&&如今，包罗万象的行政审批项目就像一张大网，把整个经济社会活动一下框住了。
&&&&一条看起来冷冰冰的时政新闻，顷刻间点燃了舆论的热情。
&&&&10月10日中午，中央政府的门户网站上挂出消息：《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》。《决定》下附一份列有314项行政审批项目的目录，根据《决定》，这里面的171项行政审批将被取消，其余143项也将会被调整。
&&&&半天时间，关于这一消息的新闻微博获得了超过2万次的转发。一家财经媒体的新闻总监，到半夜两点多还没有入睡，忙着推介自家网站写出的火线评论《这一次，盼理想照进现实》；拥有众多粉丝的潘石屹夫妇则不约而同地转发了这一消息，并各自给出评论。
&&&&真正击中人们的是《决定》中这样一段表述：“凡公民、法人或者其他组织能够自主决定，市场竞争机制能够有效调节，行业组织或者中介机构能够自律管理的事项，政府都要退出。凡可以采用事后监管和间接管理方式的事项，一律不设前置审批。”
&&&&国家行政学院教授汪玉凯在接受媒体采访时指出，国务院这次表态的力度前所未有，可以看出改革的决心，“这段话实际上为下一步深化改革指明了方向。”而经济学家叶檀则在评论文章《中国打响体制改革第二枪》中写道：改革绝非一蹴而就，只要在正确的方向上，我们可以等。
&&&&直到现在，中央政府层面的审批项目还有1000多项，而地方政府层面的审批项目则多达1.7万项
&&&&上个星期，与《决定》中铿锵有力的改革态度一起被广为传播的，还有那314项即将“被动刀”的审批项目。
&&&&比如，“高等学校设立、撤销、调整研究生院审批”。
&&&&比如，“外国人进入环境保护部门管理的地方级自然保护区的审批”。
&&&&比如，“为保证管线的安全使用需要修剪城市树木的审批”。
&&&&在浏览过大部分列表项目后，一位年轻网友玩笑式的感慨获得了很多人的支持：“几乎就差放屁不用审批了。”
&&&&事实上，2001年至今，我国的行政审批改革已经改到了第11个年头。算上这一次，国务院已先后分六批取消和调整了2497项行政审批项目，占原有总数的近七成。但直到现在，中央政府层面的审批项目还有1000多项，而地方政府层面的审批项目则多达1.7万项。
&&&&在今年9月举办的青年经济学家论坛上，原国家体改委副主任高尚全讲了这样一个趣闻：1956年，上海企业要增添防暑设备，结果要通过11个部门的审批；兜兜转转把章盖齐后夏天却过去了。
&&&&“审批经济效率低下，抑制创新，造成制度性腐败，也影响经济的发展，可以说到了非改革不可的地步。”他曾经这样评价行政审批制度。但在改革开放后相当长的历史时期里，政府的“审批冲动”却呈现出越来越强烈的姿态。
&&&&一个极端案例是，1998年郑州市成立了“馒头管理办公室”，对所有加工经营馒头的集体和个人，一律采取许可审批制度。每个许可证要交纳1100元的办证费，否则可罚款3000元至2万元，而加工者每天还必须在馒头办指定的面粉经营部门购买不少于60袋面粉。
&&&&无所不在的审批经济衍生出了诸多问题。1990年代中后期查处的腐败案件，大部分与行使许可权、审批权有关。而时任国务院总理朱镕基第一次提出加快行政审批制度改革，也正是在2002年的国务院第一次廉政工作会议上。此前一年，中国刚刚加入WTO，这被视为推动政府职能转变的另一个契机。
&&&&先改的都是皮毛，后改的才是硬骨头
&&&&据悉，本次行政审批改革由监察部牵头，早在去年7月份左右，各部委技术层面的一些工作人员便被召集到一起开会。一位当事人回忆，负责同志明确提出了清理指标甚至追责机制，态度“非常坚定”。
&&&&但在《决定》发布后，一个饶有意味的现象是，当年第一批专家组的成员们却并没有表现出过于激动的态度。中国人民大学教授毛寿龙的评论文章是《行政审批改革，千万别出现反复》；另一位专家组成员，中国社科院法学研究所研究员周汉华则对记者表示，“工作很忙，现在不想谈这个问题”。至于中国社会科学院工业经济研究所研究员、中国经济体制改革研究会公共政策研究部主任余晖，在接受采访时，他还没有去看第六批的目录。
&&&&他反问记者：“我问你，既然已经砍掉了7成，那么老百姓对于行政审批的厌恶有减少7成吗？”
&&&&如果追溯历史，我国的行政审批制度脱胎于计划经济时期。在传统的集中计划体制下，政府的行政审批是一切经济活动所必需的环节，几乎覆盖了全社会的方方面面。
&&&&事实上，即便在中国社会向市场经济转型之后，行政审批依旧无所不在，直到2002年，国务院成立了行政审批体制改革领导小组，组长由时任中共中央政治局常委、国务院副总理李岚清担任，时任监察部部长何勇是副组长，兼任审改办主任。
&&&&“改革总是涉及到部门利益，所以牵头的并不是法制办，而是相对超脱的监察部。”余晖解释道，当年审改办聘请了28位专家学者组成专家咨询组，余晖是其中之一。
&&&&在专家咨询小组中，有两位专家的身份令他印象深刻。一位是当时国家经贸委政策法规司的司长，另一位政策法规司司长则来自国家工商总局。
&&&&这样的配置同样大有学问。一是两位司长本身也是博士出身，能提供一线的建议；二则，2000年国务院在机构改革中撤消了9个工业局，成立了新经贸委，这意味着那些工业局原先的行政审批功能已经天然消失，“拿出来撤销的阻力已经没有了”。
&&&&改革中，国家工商总局几乎是最配合的部门。因为经历过1998年的工商与市场管办分离体制改革，国家工商总局几乎“没有什么既得利益”。相比之下，其他的更多的部门，大多并不愿意主动“交权”。&
&&&&余晖记得，在总共4000多个审批事项中，专家们建议松绑的项目大概占其中七成，而最后的结果则“倒了个个儿”，三成行政审批项目被取消或调整，11年后，这一数字才达到7成。
&&&&而周汉华则在不同场合回忆过，部委最想保留的，往往是专家们最想取消的核心审批。他遇到过的应对策略包括：上报现实中已经失效的项目审批，或把要取消的项目审批从一项做成好几项。
&&&&“先改的都是皮毛，后改的才是硬骨头。”余晖说，尽管各个部委名义上都是被改革者，但谈判过程中“妥协”的味道还是很浓，“核心的部门利益都能保留下来。”
&&&&已经退休的国家工商总局法规司原司长王学政曾经对媒体回忆过这样一件事。2003年2月，工商总局一口气减了22项项目审批，成为部委中最积极的“改革者”，结果这一减，地方工商部门的“小兄弟”有了抱怨的声音：“人家都没改，就你们认真改！”
&&&&仅仅用削减审批项目的方式去释放改革的善意恐怕已经不够了
&&&&不久前，广东省发改委主任李春洪在谈到行政审批制度改革时无奈坦承：“我调查了6个项目，按程序来走，把所有的审批程序走完，需要310天。”中国人民大学比较行政法研究所所长杨建顺也曾经进行过一次立法调研，发现企业办一个事情最多需要盖125个章，而实际情况往往“比这还严重”。
&&&&事实上，从中央政府层面一级观察，行政审批改革10年间，并不乏“重拳”出现。日，《行政许可法》实施，而其最大的用意在于“收权”——相比于过去的许可泛滥，如今能新设许可的只有全国人大、国务院、省级人大及其常委会。
&&&&鲜为人知的是，这种一刀切式的可以适用于所有政府审批事项的《行政许可法》，在世界上并无先例。“我们政府对市场的干预，已经严重影响到市场机制的形成，我们没有时间去等待一个市场经济自发形成的秩序。”周汉华曾经这样对媒体解释立法初衷。
&&&&现实却并不乐观。中国法学会行政法学研究会会长应松年撰文指出：有关行政审批的概念五花八门，变相设定行政审批的现象较为严重。一些部门和地区利用“红头文件”、规章等，以登记、备案、年检、监制、认定、审定以及准销证、准运证等形式，变相设置审批事项。
&&&&荒唐事也时有发生。2008年，河南漯河市裴城镇政府要求农户在办理“砍伐证”、“准运证”后才能收割玉米，且每亩玉米缴费500元，否则将“给予严重处罚直至追究刑事责任”。不久前，甘肃省质监局则刚刚叫停“暂行”14个月的《甘肃省生产加工食品小作坊加工许可管理暂行办法》，根据该办法，加工油条、卖馒头都需要办行政许可证。
&&&&多年来，国家工商总局个体私营经济监管司的副处长张道阳亲历了若干次行政审批改革。
&&&&他发现，行政审批与计划经济有着紧密的内在联系，在一些圈子里，他至今还能听到“炒指标这样的事情”。他还发现，由于审批权在地方的各个部门之间常常互有交叉，因此部门摩擦并不鲜见，“有利益抢着上，没利益躲着走”。
&&&&“各级政府机构已经习惯于将审批作为日常行政方式。”张道阳说，“这个时候，一刀刀地切豆腐，一点点退，仅仅用削减审批项目的方式去释放改革的善意恐怕已经不够了。”
&&&&审批制度改革的关键就是要真正转变政府治理理念和模式，“靠审批是审批不出合格市场主体的”
&&&&事实上，在这个热翻天的时政新闻里，最令这个一线改革者感到眼前一亮的内容是：日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，批准广东省在行政审批制度改革方面先行先试。不仅如此。对于中央行政法规和部门规章设定的审批，如果觉得不合理，广东也有权突破甚至取消。
&&&&今年两会期间，广东省委领导曾特地拜会国家工商总局。之后不久，国家工商总局就出台了一个以支持地方经济改革创新为主要内容的文件。其中最引人关注的内容，是支持广东在特定区域开展商事登记制度改革试点。
&&&&在今年2月，张道阳去广东出差，特意到佛山顺德走访。顺德正是广东省行政审批体制改革的试点，有媒体报道，这次改革里，顺德大约有548项需要取消和调整的审批报到省委省政府，其中涉及到包括前置审批在内的商事登记审批多达155项，而改革带来的结果是“登记企业的数量增长了60%。”
&&&&张道阳还发现，改革过后，市场监管局的执法力量分配在办公室搞审批的少了，去各个监管风险点巡查的多了。
&&&&他想起，在国务院进行第四批行政审批项目的取消和调整时，自己曾拿到一份地级市法制办梳理的市区两级部门行政审批项目目录。
&&&&张道阳觉得，这个目录像一张大网，把整个经济社会活动一下子给预先框住了，“怎么走都没办法快走”。
&&&&“经济社会活动当然需要规制。”他强调道，“问题在于，是侧重预先的、普遍性的审查，还是侧重事后的、有针对性的监管，或者说是要一个明网，还是应该织一张隐形的网。”
&&&&“如果我们更集中力量去做事后纠正，再把违法记录完整公示，令违法者担心自己的商业信誉，是不是就有可能找回市场经济的公序良俗？”张道阳觉得，一种以弥补市场失灵、保护市场机制为目的的现代政府治理理念必须匹配“重监管、轻审批”的行政模式。
&&&&与之相反，那种“重审批、轻监管”的行政审批模式势必令政府有“伸手”的冲动，成为试图在微观经济领域配置资源的权力主体。
&&&&在他看来，审批制度改革的关键就是要真正转变政府治理理念和模式，“靠审批是审批不出合格市场主体的”。
&&&&“我们不能头上没了辫子，但心里留着辫子。”他笑着说。
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社保改革期待啃最硬的骨头
来源：人民日报
发布日期：
　　新农保、城居保并轨，拉开了社会保障领域新一轮改革的大幕，让人们对在更大范围内实现养老保障并轨心生期待。
　　养老保险，城市一个样、农村一个样；城市内部，职工一个样、居民一个样；职工内部，机关事业单位一个样，企业职工又一个样――近年来，人们对社会保障领域存在的“数轨并行”时有诟病。社保作为调节分配的重要手段，本应有助于公平，可长期以来人为划分出不同类型，待遇水平继而存在较大差别，岂非加剧了不公平？
　　现在，城乡居民之间率先并轨，在打破城乡壁垒、实现公共服务均等化上迈出一大步。对于数亿参保农民，这事非同寻常。农民将和城镇居民拥有统一的养老保险制度、一致的待遇水平，财政的补贴额度将不分城乡、无关户籍、一视同仁。城镇化进程中快速流动的农民工们，有望不再为养老保险转移接续难而犯愁。
　　在为城乡养老并轨鼓掌的同时，也要看到，养老保险制度中，新农保、城居保的并轨相对最容易实施。二者之间的制度框架原本就基本一致。看筹资方式，都是个人缴费+财政补贴，中央财政都是对中西部全额补贴，都是兜底型的保障制度。看待遇水平，都是从60岁起领取，基础养老金都是55元。并轨既不会导致某个群体利益受损而引起抵制，也不会因某个群体利益大幅提升而给财政带来过大压力。早在去年底，全国已经有15个省份建立起统一的城乡居民基本养老保险制度。所以，此次并轨可谓顺其自然、水到渠成。
　　改革要啃硬骨头。在社保改革领域，机关事业单位和企业职工养老保险的“双轨制”才是最难啃的“硬骨头”。
　　机关事业单位和企业职工养老保险的“双轨制”，待遇差别最大。同属就业人员，处于不同养老制度中，最终缴费多的群体，退休后待遇反倒低，不缴费的群体，退休后待遇反倒高高在上。学历、工龄差不多的劳动者，前者平均退休金是后者的约2倍。从许多国家的实践看，政府雇员与其他职员的养老保险制度完全可以统一，没有必须分设的理由，且待遇差距不宜过大。如果这项改革继续拖下去，差距越拉越大，社保制度难言公平。
　　人们期待机关事业单位和企业职工养老保险的“双轨制”尽快改革，也是对改革方案制定者的改革力度、改革决心寄予厚望。改革者推进改革的决心有多大、能不能真正触动自身利益？这不仅影响着社保改革的进程，也关系着改革者的公信力。
　　基本养老保险制度最终并轨，这一大方向已经明确。其实现可能存在一个逐步推进的过程，需要一定的时间，但有必要尽快拿出明确的时间表和路线图，让公众对全面深化改革更有信心。
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