2021年5月1日起，新修订的《中华人民共和国动物防疫法》正式实施，其中新增的遛狗不栓狗绳违法，爱犬不打狂犬疫苗会被无害化处理等规定，引发民众热议。流浪狗、宠物狗伤人事件屡见不鲜，由此引发的法律纠纷逐年递增，关于遛狗是否应该牵绳的讨论，更是隔三差五登上微博热搜。法律的生命在于实施，新法如何用法律牵住狗绳，值得我们一探究竟。
遛狗拴绳，首次从地方立法走向全国
2021年1月22日，为了加强对动物防疫活动的管理，第十三届全国人大常委会第二十五次会议修订通过了新的《动物防疫法》，新法在第三十条中规定了，携带犬只出户的，应当按照规定佩戴犬牌并采取系犬绳等措施，防止犬只伤人、疫病传播。同时在第九十二条中规定了，对饲养的犬只未按照规定定期进行狂犬病免疫接种的，由县级以上地方人民政府农业农村主管部门责令限期改正，可以处一千元以下罚款；逾期不改正的，处一千元以上五千元以下罚款，由县级以上地方人民政府农业农村主管部门委托动物诊疗机构、无害化处理场所等代为处理，所需费用由违法行为人承担。
此前的遛狗拴绳，只是在地方性立法中偶有涉及。2020年6月1日起施行的《北京市文明行为促进条例》第三十条，规定了在社区生活方面重点治理的不文明行为中，就包括了遛犬不牵引，犬便不清理。在该条例第五十七条中规定了，实施上述规定的不文明行为，拒不改正或者多次违反的，有关行政执法部门可以在法律、法规规定的行政处罚幅度范围内从重处罚。
再往前追溯，2003年10月15日正式实施的《北京市养犬管理规定》第十七条规定了，携犬出户时，应当对犬束犬链，由成年人牵领；对烈性犬、大型犬实行拴养或者圈养，不得出户遛犬。第二十九条明确，对于违规携犬出户的，由公安机关予以警告，并可对单位处2000元以下罚款，对个人处500元以下罚款；情节严重的，没收其犬，吊销养犬登记证。同时在第二十五条中规定了，养犬人因违规，被公安机关没收其犬、吊销养犬登记证的，在五年内不予办理养犬登记。
不只是北京，在成都和西安也有类似的规定。《成都市养犬管理条例》第三十三条规定，养犬人携犬出户，需要将犬只装入犬笼、大袋，或者由完全民事行为能力人使用犬绳牵引，避让老年人、残疾人、孕妇和儿童及其他行人，违反该条例由城市管理部门责令整改，并可处50元以上200元以下罚款。西安市新修订的《西安市限制养犬条例》中，也对不文明养犬行为明确了具体处罚规定，对于犬主出现遛狗不拴绳、不携带养犬登记证等违法行为，第一次予以批评教育；第二次依法进行处罚；第三次则直接拉入“黑名单”，吊销养犬登记证，5年内不得再次养犬。
对比各地方立法，新的《动物防疫法》法律位阶更高，凸显法的指引功能，使地方立法机关出台具体实施细则和行政执法机关作出行政行为时，更有法可依。然而，可能因为遛狗拴绳并非动物防疫工作的主要内容，《动物防疫法》在执法主体和法律责任中，没有对此作出进一步明确的规定。
执法主体和法律责任，尚待立法明确
关于执法主体，《动物防疫法》规定了，县级以上人民政府对动物防疫工作实行统一领导，各级农业农村主管部门主管本行政区域内的的动物防疫工作，乡级人民政府、街道办事处组织群众做好本辖区的动物疫病预防与控制工作，村民委员会、居民委员会予以协助。因遛狗拴绳和狗牌监管，并非动物防疫工作的主要内容，《动物防疫法》中亦没有特别列明上述养犬行为的主管机关，存在一定的缺失，有待下次修订或地方立法中予以明确。
在各地方性立法中，养犬行为的监管涉及多个主管部门，需要上位法予以统一。《北京市文明行为促进条例》中所列明的主管机关，是“有关行政执法部门”，《北京市养犬管理规定》中规定公安机关是养犬管理工作的主管机关，全面负责养犬管理工作，并具体负责养犬登记和年检，查处无证养犬、违法携犬外出等行为。城市管理综合执法组织负责对街面流动无照售犬行为和因养犬而破坏市容环境卫生行为的查处；协助公安机关查处无证养犬、违法携犬外出等行为。《成都市养犬管理条例》规定的不文明养犬行为，由城市管理部门责令整改并处罚款。《西安市限制养犬条例》更是规定了市公安机关、农业行政管理部门、工商行政管理部门、卫生计生行政、城市管理部门、镇人民政府和街道办事处等多部门，分责管理。
关于法律责任，新的《动物防疫法》中对于“铲屎官们”，仅规定了对饲养的动物未按照动物疫病强制免疫计划或者免疫技术规范实施免疫接种的，对饲养的犬只未按照规定定期进行狂犬病免疫接种的，责令限期改正、5000元以下罚款或进行无害化处理，并未对遛狗不拴绳或不佩戴狗牌的行为，明确处罚方式或金额。而在各地方立法中，存在批评教育、数量不等的罚款、没收，或禁止一定期限内再次饲养犬类的规定。遛狗不拴绳的法律责任，需要在更高位阶的立法中进行统一，避免各地执法结果差异过大的现象。
狗绳与狗牌，是法院认定采取安全措施与否的重要依据
在司法实践中，因饲养动物引发的各类法律纠纷中，是否正确牵引以及是否佩戴狗牌、办理狗证，是法院认定动物饲养人或者管理人是否违反管理规定、是否对动物采取了安全措施的重要依据。《民法典》第七编侵权责任第九章规定了饲养动物损害责任的相关内容，其中第一千二百四十五条规定了，饲养的动物造成他人损害的，动物饲养人或者管理人应当承担侵权责任；但是，能够证明损害是因被侵权人故意或者重大过失造成的，可以不承担或者减轻责任。第一千二百四十六条同时明确了，违反管理规定，未对动物采取安全措施造成他人损害的，动物饲养人或者管理人应当承担侵权责任；但是，能够证明损害是因被侵权人故意造成的，可以减轻责任。
2017年，张女士驾驶车辆在海淀区一小区内行驶，行驶过程中，王女士所饲养的泰迪犬突然奔跑而来，从张女士所驾驶的车中后侧进入车底，造成了泰迪犬后肢粉碎性骨折等伤害。事发后，王女士带自己的爱犬到动物医院就诊、治疗，治疗费用高达2万余元。王女士以财产损害赔偿纠纷为由诉至法院，要求张女士赔礼道歉并赔偿治疗费。北京市海淀区人民法院经审理后认为，事发的主要原因是涉案泰迪犬未束犬链，根据《北京市养犬管理规定》第十七条第四款规定，携犬出户时，应当对犬束犬链，由成年人牵领，携犬人应当携带养犬登记证。王女士未对所饲养的爱犬束犬链，且任由爱犬在院内道路上奔跑，王女士作为主人没有尽到对饲养爱犬的栓管义务，致爱犬受到伤害。王女士虽向法院提交了爱犬的《北京市养犬登记证》，但该登记证与王女士所饲养的爱犬名称、养犬人、养犬地址均不符，无法证明王女士提交的《北京市养犬登记证》所登记的爱犬，为王女士饲养的爱犬。法院认为在此次事故中，张女士在小区内缓慢匀速行驶并无过错，王女士作为饲养人应对爱犬受到伤害承担全部责任，驳回了王女士的全部诉讼请求。
另外，即使拴狗绳，也要防止狗绳伤人。法院受理的案件中，常常出现伸缩式狗绳导致路人颈部受伤、狗绳将路人绊倒的事件。此类纠纷，往往综合饲养人或管理人不当使用狗绳的行为和路人是否尽到自身的注意义务，依据各自过错程度承担法律责任。
没有拴狗绳导致爱犬受伤，不仅要自己承担责任，在爱犬将人伤致重伤或死亡时，饲养人或管理人甚至还要承担刑事责任。2013年，周某因管理不善，导致其饲养在苗圃内的两只杜高犬逃脱，并将在附近晨练的陈某国咬伤，导致其失血过量呼吸循环衰竭死亡。2014年遵义市红花岗区人民法院依照《中华人民共和国刑法》第二百三十三条、第六十七条第一款规定，判决被告人周某犯过失致人死亡罪，判处有期徒刑二年。在该案中，狗伤人的原因，就是因为狗的主人没有尽到看护责任。
宠物伤人，我们还可以做哪些？
第一、利用智能科技，加强宠物身份管理。在司法实践中，宠物伤人纠纷往往涉及宠物身份识别的问题，现有案件常常依赖于公共监控录像来认定宠物伤人的经过和宠物的归属。在有的案件中，受伤者因无法举证自己受伤系动物所致，或者无法举证动物的饲养人或管理人而败诉。因此，强制性的为宠物犬佩戴电子身份识别装置，是可行的，例如二维码身份卡。
第二、加强日常监管，创新监管方式。现有的不文明养犬的行为依赖于市民向公安机关举报，公安机关或街道社区工作人员由于工作人员有限，往往实行“举报——处理”，造成不文明养犬者存在侥幸心理，应当建立固定的监管平台，方便市民随手拍，加大治理力度。
第三、树立证据意识，第一时间固定证据。动物伤人事件，极容易产生侵权行为证据灭失，因此遭受损害时，尽快将现场拍摄视频或照片，将动物、饲养人或管理人的身份固定下来。同时，由于被侵权人故意或者重大过失造成的，被侵权人也要承担责任，因此不要随意挑逗他人饲养或流浪的动物，防止自身受伤后无法得到救济。
文明养犬，人人有责。养犬人应当按照法规规定，为爱犬办理登记、年检手续，这是养犬人要履行的法定义务。相信随着国家立法的日益完善、执法力度的不断加强、文明饲养意识的建立，宠物将给大家带来更多的温情陪伴和无尽欢乐。
（作者单位系北京市海淀区人民法院）
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