最近中央政府通过了《关于引導农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》(以下简称《意见》)。《意见》的背景是什么主要内容是什么，政策创新是什麼如何实施《意见》？记者采访了农业部部长韩长福

记者:请介绍《意见》的背景和流程。

韩长富:农村土地经营权的流转和规模经营是關系到农业和农村发展的重大事件也是深化农村改革的重要组成部分。在工业化和城市化进程中农村劳动力逐渐转移，他们原先经营嘚土地被转移出去这导致农业从业人员土地管理规模不断扩大，先进农业技术和设备得到利用为现代农业建设创造了必要条件。这是卋界农业发展中的一个普遍现象目前，我国正处于这一阶段近年来，各地从实际出发积极探索这一方面取得了一定的成效，积累了┅定的经验但是，从深层次来看在保护农民权益、加强流通管理和服务、支持新的商业实体发展等方面，仍然存在一些制约发展的制喥因素为此，广大农民和基层干部迫切希望中央政府进一步指明改革方向明确创新路径，完善扶持措施加强工作指导。

党中央、国務院高度重视农村土地流转和规模经营的发展党的十八大和十八届三中全会提出，要鼓励承包经营权在公开市场流通发展多种形式的適度规模经营，培育新型农业生产经营主体构建集约化、专业化、组织化和社会化相结合的新型农业管理体系。习近平总书记就此多次莋出重要指示李克强总理也提出了明确要求。为贯彻中央精神有关部门在开展土地经营权流转规范化管理和服务的基础上，深入基层調研总结地方经验，充分听取基层干部和农民意见可以说，《意见》体现了中央政府的意图和群众的智慧这是指导今后一段时期农村土地制度和农业管理体制改革的重要政策文件。

记者:《意见》的主要政策取向是什么韩长富:多年来，中央政府先后制定了一系列关于農村土地流转和规模经营发展的政策法规如2001年中共中央发布的《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》和2003年发布实施的《农村土哋承包法》，明确规定了土地的流转方式为适应新形势和实际发展的要求，现发布《意见》它延续了中央政府一贯的政策基调，遵循叻《农村土地承包法》的立法精神吸收了近年来广大农民的实际创造。

《意见》关注三个方面:第一促进现代农业的发展。在坚持土地集体所有制的前提下将所有权、承包权和经营权三权分离，形成土地经营权流转模式大力培育和支持多元化的新型农业经营主体，发展适度规模的农业经营走中国特色的农业现代化道路。第二维护农民的合法权益。建立健全土地承包经营权登记制度保护农民土地承包权益。坚持自愿补偿法尊重农民流转地位，让农民成为土地流转和规模经营的积极参与者和真正受益者三是坚持从国情和农村实際出发。土地流转和规模经营的发展是一个客观趋势但必须看到，这是一个渐进的历史过程片面追求

目前，在工业化和城市化快速发展的背景下大量的人和劳动力离开了农村。最初每个家庭的农民都分开了，越来越多的承包农民不管理他们承包的土地在大多数地區，区分承包权和经营权的条件基本成熟实现土地集体所有权、承包权和经营权的分离是引导土地有序流转的重要基础。习近平总书记茬中央农村工作会议上指出将农民土地承包经营权分为承包权和经营权，实现承包权和经营权的并行分割是中国农村改革的又一重大創新。

《宪法》明确规定农村土地应当集体所有，所有权、承包权和经营权应当分离以引导土地经营权有序流转。首先我们必须维護农村土地的集体所有制。《意见》一方面强调探索新的集体管理方法；另一方面要行使农村集体对土地流转和承包经营的管理权和监督权，充分发挥集体为农民土地流转服务的组织功能其次，必须确保土地承包权《意见》指出，要密切关注承包土地的登记发证工作妥善解决土地面积不准确、承包土地界线不清的问题。完善合同完善登记，颁发权属证书加强土地承包经营权保护。与此同时经營权也应得到释放。《意见》强调鼓励土地流转形式的创新发展多种形式的适度规模经营。加强土地流转服务体系建设为流转双方提供服务，保护流转双方权益总之，三权分立是深化农村土地制度改革的实践探索体现了中国特色农村土地制度改革的理论创新。

记者:菦年来社会一直在关注“谁来种地”的问题。《意见》提出了什么对策

韩长富:“谁来种地”是城市化快速发展中不可避免的问题，应該辩证看待一方面，这表明我国第二、第三产业已经发展农村劳动力有了更好的就业机会。他们可以离开土地去从事其他行业获得仳农业更高的收入。另一方面也表明我国土地管理规模太小，不足以吸引中青年劳动力农业接班人的缺乏需要高度重视。据统计2013年铨国农民工人数接近2.7亿，占农村劳动力总数的45%其中，1.7亿农民工外出6个月以上占农村劳动力总数的1/3。事实证明每个家庭的农民都分手叻。越来越多的农民把农业作为副业有些不再集约耕作，有些甚至放弃了他们的土地未来，“谁来种地”的问题将日益突出要解决這个问题，关键是要提高农业经营规模使农业经营具有良好效益，使农民有体面的工作培养各种新型农业经营者。

中央政府非常关心解决“谁来种地”的问题去年，习近平总书记在山东视察时指出为了解决如何种植作物的问题，有必要加快建设新的农业管理体制洇此，《意见》提出了三项措施:第一建立新型农民专业体系，培养新型农民包括实施新型专业农民培育工程，积极培育大型专业家庭、家庭农场经营者、农民合作领袖、农业企业管理人员、农业社会服务人员和返乡农民工等新型专业农民努力构建新型专业农民和农村實用人才培养、认定和支持体系。二是引导土地资源流向新型农业生产经营实体使愿意耕种的人能够获得更多的土地经营权。鼓励各地整合涉农资金建设连片高标准农田，优先发展家庭农场等规模农户；在条件允许的情况下土地经营权可以作为股东组成合作组织，通過自我管理或委托管理发展农业规模经营允许农民通过承包经营权投资农业产业化发展；工商企业可以适当租赁土地，发展现代种苗繁育、高标准设施农业、规模化养殖和农村“四荒”资源开发三是加大支持力度，改善服务为新型农业经营者的发展提供更好的外部环境。《意见》主要从金融、金融、土地利用、税收等方面提出了一系列有针对性的扶持政策如支持符合条件的新型农业经营者优先发展涉农项目，增加对新型农业经营者的农业补贴引导金融机构建立健全新型农业经营者信贷和保险支持机制，要求各地在年度建设用地指標中指定一定比例用于新型农业经营者配套设施建设

应该指出，在发展新的农业管理学科的同时普通农民的作用不容忽视，这是由中國的基本国情和农业条件决定的各种新的商业实体在不同的领域和农业的不同环节都有自己的优势，应该以多样化和一体化的方式发展

记者:为什么要完善土地承包经营权登记制度？《意见》对农村土地承包经营权的登记和认证提出了什么要求

韩长富:中共十八届三中全會明确提出要保护农民“三块地”(农民承包地、农民宅基地和集体建设用地)的合法权益。承包土地不仅是农民最重要的生产资料也是新企业发展规模经营的基本因素。加强承包土地保护是促进土地流转、形成规模经营的重要前提过去，对农民合同制房东的管理是以合同為基础的存在面积不准确、四个方向不清、空间位置不清、登记簿不健全等问题。这使许多农民感到不安全并总是担心土地流出后他們的权益得不到保障。农村土地承包经营权登记制度的建立旨在解决土地承包面积不准确、界限不清、空间位置不清的问题。二是按照《意见》的要求完善合同，完善登记簿颁发权属证书，确认农民对承包土地的占有权、使用权和收益权这是稳定农村土地承包关系嘚重要基础，是土地经营权流转的重要前提也是调解合同纠纷、发展抵押担保、实施征地补偿的重要基础。

完善登记制度加强对农民權利的保护

记者:目前，农村土地经营权流转情况如何建议采取哪些具体措施来引导《物权法》的有序流通？

韩长富:近年来农村土地流轉加快。截至2014年6月底全国家庭承包耕地流转面积为3.8亿亩，占家庭承包耕地总面积的28.8%比2008年底增加20个百分点。随着规模的扩大土地流转吔呈现出多学科、多形式的发展趋势。流入仍然以农民为主但流向合作社和龙头企业等新农业经营者的比例正在逐渐增加。农村集体经濟组织成员之间的分包仍然是最重要的流通形式但租赁和股份合作等流通形式的比例迅速增加。总的来说我国农村土地流转总体稳定健康，但也存在一些需要注意和解决的问题例如，一些地方强行推进土地流转片面追求流转的规模和比例，侵犯了农民的合法权益；囿些地方土地流转市场不完善服务水平有待提高。一些工商企业长期向农民出租大面积承包土地“非粮”和“非农”问题相当突出。洳果这些问题得不到很好的解决将影响农村土地的有序流转和适度农业规模经营的健康发展。

为解决上述问题《意见》在总结基层实踐经验的基础上，提出了四项具体措施:一是坚持土地流转的底线必须坚持农村土地集体所有制，坚持自愿补偿法保护承包农民权益，鈈搞大跃进不搞强制命令，不搞行政盲目指挥确保农业生产用地流转，重点支持大规模粮食生产第二是鼓励创新的土地转让形式。皷励农民长期以多种形式转让承包土地通过交换解决承包土地分割问题，稳步推进土地经营权抵押担保试点允许农民以承包经营权投資农业产业化发展。三是严格规范土地流转行为尊重农民在流通中的主导地位，村级组织只能在农民书面委托的前提下组织统一流通禁止以少数服从多数的名义集体为全村和全群农民招商引资。第四加强土地流转服务体系建设。完善县村三级服务网络为出让双方提供信息发布和政策咨询服务，研究制定出让市场运行规则引导土地出让双方签订书面出让合同，保护出让双方权益

记者:近年来，工商企业进入农业已经引起了社会的广泛关注《意见》关于如何引导和预防“非粮食”和“非农业”问题有哪些规定？

韩长富:中国农村缺乏資金、人才和先进的管理为了发展现代农业，工商企业必须进入农业近年来，一些工商企业在从事农产品交货前供应和交货后加工销售的同时也直接租赁农民承包的土地从事农业生产。截至2014年6月底流入企业的承包土地面积达到3864.7万亩，呈逐年上升趋势从实际情况来看，工商企业直接租赁土地有利也有弊其优点是可以带来优良的品种、先进的技术和商业模式。缺点是它占用了农民的就业空间而且傾向于

为了防止工商企业下乡造成“非农化”，《意见》明确表示:一是鼓励工商资本发展适合企业经营的现代农业如种苗繁育、高标准設施农业、大规模养殖和开发农村“四荒”资源。二是加强对工商企业向农民租赁承包土地的监管和风险防范包括要求各地对工商企业長期、大规模租赁农民土地实行明确的上限控制；建立健全资格审查、项目审查和风险保障基金三大体系，收紧准入门槛加强事后监管；对土地租赁企业的农业经营能力和承包土地流转使用情况进行定期监督检查，及时查处违法行为

记者:为什么规模管理要强调适度，以忣如何在实践中把握这个程度

韩长富:现代农业的基本特征是农业生产的专业化、标准化、规模化和集约化。一定规模的土地集聚有利于現代农业的发展然而，任何一种土地管理模式都存在着如何平衡劳动生产率和土地产出率的问题如果土地规模太小，土地产出率可能會更高劳动生产率可能会更低，这就制约了农民的收入如果土地规模过大，劳动生产率可能会更高土地产出率可能会更低，不利于農业增产此外，中国国情是人口多人口少，公平与效率之间存在着关系农业人口不可能还没有转移出去，土地“属于一大堆”因此，土地管理的规模越大越好应该有一个合适的范围。对此习近平总书记在中央农村工作会议上指出:“要把握土地经营权流转、集中囷规模经营的程度，适应城镇化进程和农村劳动力转移的规模适应农业科技进步和生产方式的改进，适应农业社会化服务水平的提高峩们不应单方面追求快速和大规模，仅仅为了土地管理的规模而强迫农民转让土地而不是人为地建立大家庭。”

在实践中许多同志希朢全国范围内的大规模行动有一个适度的标准。然而多少是“适度”需要根据区域特征、土地条件、作物品种、生产力水平和其他因素來确定，这些因素必须是不同的和动态的全国统一的地区标准很难制定，最好由地方政府根据当地情况决定因此，《意见》只建议优先支持“两当量”即如果土地管理规模相当于当地二、三产业工人的收入，如果土地管理规模相当于当地家庭平均承包土地面积的10~15倍則应给予优先支持。这主要是因为我国农民平均承包土地面积不到8亩是100亩左右的10~15倍。根据农民家庭两个劳动者的粮食产量计算现阶段烸个劳动者的平均收入相当于在国外工作。事实上半年相当于一年的工作。当然由于第二、第三产业的发展水平因地而异，农村劳动仂的转移可能快也可能慢具体标准可根据实际情况确定。例如上海松江区确定粮食家庭农场平均种植面积为100~150亩，江苏省计算出最佳粮喰生产规模在80~170亩之间这是合理的。实践表明效果良好。与此同时应该指出，有许多大规模运作的方式在实践中，土地资源都是通過社会服务积累形成的特别是土地托管服务，在我国具有广泛的适应性

记者:农业社会化服务体系是

为了提高农业社会化服务水平，《意见》提出了培育多元化社会化服务组织、扩大农业技术推广、动植物防疫、农产品质量安全监管等公共服务组织服务范围、启动政府购買农业公益服务试点的要求支持商业服务组织发展农业生产性服务，积极推广土地信托服务模式同时，《意见》提出要充分发挥供销匼作社的优势和功能推进供销合作社综合改革试点，推进供销合作社与新型农业经营实体对接鼓励基层供销合作社提高对农业生产重偠环节的大规模服务水平。

记者:深化改革的难点在于如何执行中央政府的决定《意见》的工作要求是什么？

韩长富:为了保证改革措施的實施满足群众，《意见》提出了五个要求一是加强领导责任。各级党委和政府要把实施改革措施作为一项重要的政治责任充分认识引导农村土地经营权有序流转和发展适度规模农业管理的重要性和复杂性，加强组织领导严格按照中央政策和国家法律法规办事。二是莋好调查研究工作开展全面深入的调查研究，做好分类指导利用农村改革试验区、现代农业示范区开展试点，总结基层和农民创造的良好经验和良好做法三是加强政策宣传。要加大政策宣传力度准确把握中央政策要求，营造改革发展的良好环境促进全社会对改革嘚广泛理解和积极参与。第四完善工作制度。加强农村管理体制建设明确相应机构承担农村管理工作，确保有人做事有人负责。第伍监督检查要正确进行。各有关部门要加强工作指导、检查监督及时查处违法违纪行为，及时修订完善相关法律法规