当前保外就医工作中存在的问题分析_正义网
当前保外就医工作中存在的问题分析
时间： 16:37　　作者：王洪 郭庆 税卫平　　新闻来源：正义网
　　根据1990年司法部、最高人民检察院、公安部《罪犯保外就医执行办法》的规定，被判处有期徒刑或者拘役的罪犯有下列情形之一的，可准予保外就医：1、身患严重疾病、短期内有死亡危险的；2、患严重慢性疾病，长期医治无效的；3、身体残疾、生活难以自理的；4、年老多病，已失去危害社会可能的。保外就医制度作为我国一项重要的刑事法律制度，对感化矫治罪犯、稳定监管秩序起着十分重要的作用，这一制度的设立体现了我国惩罚罪犯与改造罪犯相结合和人道主义的刑事政策。但是，该制度涉及到的是刑罚变更执行的具体问题，随着司法实践的深入，保外就医工作中存在的一些问题已逐渐显现并日趋严重，对该制度有进一步完善之必要。笔者结合监所检察工作实际，浅谈保外就医工作中存在的问题及对策。
　　一、基本情况
　　笔者调查了2006年至2010年我县列管保外就医罪犯情况，5年列管总人数为18人，其中65岁以上的老弱病残人员有13人，占72%，所患疾病分别为器质性双下肢瘫痪、慢支炎肺气肿、高血压性心脏病、乙型肝炎、肝硬化腹水、肺结核等，其中有10人患有2种以上疾病。65岁以下有5人，占28%，所患疾病分别为白血病、阑尾管状腺癌Ⅲ级、肝硬化腹水、肺结核、高血压病等。由法院决定暂予监外执行的4人，占20%，省监狱管理局和县公安局批准保外就医的14人，占80%。&
　　从以上调查的罪犯保外就医情况看，一是保外就医罪犯年龄大，65岁以上的老弱病残罪犯占到72%。二是办理的保外就医罪犯中，在病残鉴定环节、审批环节、监管环节均不同程度地存在着一些问题。下面分述之。
　　二、存在的主要问题&
　　1、法律法规老化。目前针对保外就医的规范性文件主要是，1990年司法部、最高人民检察院、公安部联合下发的《罪犯保外就医执行办法》和《罪犯保外就医疾病伤残范围》。由于受当时法制环境及医学发展的影响与制约，对保外就医界定的病残范围狭窄，条件限制也较多。20多年过去了，现在的法律体系、医学科学以及人们的思想观念都发生了根本性的变化，疾病的新种类也不断出现，而今这两个规范性文件已明显过时，远远不能适应工作实际。在《罪犯保外就医疾病伤残范围》中，虽然列出了准予保外就医的30多种疾病，但是对于医院的病情诊断与司法认定之间缺乏转换性规定，导致司法机关难以掌握和操作。例如乙型肝炎，《罪犯保外就医疾病伤残范围》并未列入其中，但司法实践中有时仅凭医院一纸“乙型肝炎”的诊断书，就以《罪犯保外就医疾病伤残范围》第三十条规定的“其他需要保外就医的疾病”为依据，将乙肝病者认定为“急性传染病”而保外就医，其实“乙肝”并不等同于“病毒性肝炎”，更不等同于“急性传染病”，对“乙肝”患者的传染性需要专业技术人员进行专业鉴定。再如高血压病也较常见，《罪犯保外就医疾病伤残范围》规定的是“高血压病Ⅲ期”，这是1990年的医学划分，以后这种划分法在医学上被取消，严重高血压患者称为“极高危组”，但《罪犯保外就医疾病伤残范围》并未在称谓上作相应调整；现在连“极高危组”的划分也被取消，《罪犯保外就医疾病伤残范围》仍维持原来“高血压病Ⅲ期”的称谓不变，严重老化，与现实脱节，司法人员无从把握，也常常是仅凭医院一纸“高血压病”的诊断书就认为应当保外就医。《罪犯保外就医疾病伤残范围》第三十条规定：“其它需保外就医的疾病”，其范围太广，随意性大，缺乏可操作性，导致保外就医审批机关在审批中存在较大的随意性和可塑性，监管单位为防“万一”，常常放松尺度，把一些不该“保”的也“保出去”。相关法律法规滞后的问题不容忽视。&
　　2、法律法规不完善，保外就医适用疾病标准不统一。我县2008年前已经刑满释放的保外就医罪犯2人，决定机关为人民法院，适用的是最高人民法院1998年11月的批复：“对于被判处有期徒刑或者拘役的罪犯，具有下列情形之一的，人民法院可以决定暂予监外执行(一)有严重疾病需要保外就医的……。”而什么是“严重疾病”、是否应当进行病情鉴定，在法院系统均无明确规定，其标准由法院自行酌情掌握。而省监狱管理局和县公安局批准保外就医的14人，适用的是1990年司法部、高检院、公安部的《罪犯保外就医执行办法》和《罪犯保外就医疾病伤残范围》。由于适用的疾病标准不统一，导致司法实践中适用保外就医很不严肃。
　　3、监管机制不够统一。《刑事诉讼法》第214条规定：对于暂予监外执行的罪犯，由居住地公安机关执行，执行机关应当对其严格管理监督，基层组织或者罪犯的原所在单位协助进行监督。但是在监管的方式上，没有制定统一的规章制度，导致具体操作无章可循，我县公安机关虽然制订了一些具体措施，在实际工作中效果并不理想，派出所往往只负责一些日常性、表面性的监督管理工作，如接受罪犯的外出申请等，而大部分实质监督管理工作如交付执行、年度考察、病情评估、期满收监执行、违反规定收监执行、延长期限的决定等均由监狱及省监狱管理局来完成，而监狱在开展上述工作时，又必须事先与居住地公安机关取得联系并征得配合，因此这实际上造成了监管职责的交叉和混淆，监管部门容易产生推诿心理，使监管工作措施难以落实。　　&
　　4、保外后管理不规范，个别罪犯存在漏管失控现象。罪犯在保外期间应当由居住地公安机关负责监管，司法行政机关负责社区矫正，但部分监管单位没有将保外就医罪犯监督考察工作摆到应有的位置，对监督考察工作不重视，监管不力。这既有主观人为原因，也有客观因素。一方面，现在的基层公安机关特别是派出所普遍存在警力不足、事务繁多等问题，根本无法抽出专门的警力实施有效的监督管理；另一方面，有些虽然建立了监督考察小组，但未能发挥应有的作用，有名无实，形同虚设，造成了监管不力，使保外就医罪犯脱管、失控的现象时有发生。我县2010年就发生过保外就医罪犯李乾清漏管3个月的事件，虽已及时予以纠正，但也说明了基层公安机关的监管力度仍不够。
　　5、对保外就医的具保人未尽义务之责未作规定。“取保”是罪犯保外就医工作中的一个必要环节，办理取保手续的目的，就是要求具保人对保外就医罪犯尽管束教育之责，保证保外就医罪犯遵纪守法。但我国刑诉法对服刑罪犯保外就医是否需要具保人，具保人的条件与义务及法律责任均未作出规定。而《罪犯保外就医执行办法》中，尽管强调了保外就医需有具保人具保，但仅对具保人条件作了规定，同时只讲明保外就医由取保人领回到当地公安机关报到，此外再无义务性要求。因监管职责不明确，自然也就谈不上监管措施的落实。笔者调查的案例中，保外就医罪犯与具保人一般都是夫妻关系、兄弟关系、父母子女关系，具保以后，保证人均不再履行任何职责，使其失去了担保的作用。正是由于法律对具保人没有规定相应的法律责任，导致了实践中有相当一部分具保人没有履行保证义务，只保不管，使保外就医罪犯一定程度上失去制约，损害了法律的尊严及司法公正。
　　6、检察监督乏力。尽管《刑事诉讼法》第214条、《监狱法》第26条、第27条和《罪犯保外就医执行办法》中，对办理罪犯暂予监外执行的处理程序上作出了比较明确的规定，其中也强调了应邀请驻监检察院人员列席参加对罪犯保外就医的初审，在初审同意后，进行病残鉴定的相关规定，但检察监督的方式仍比较单一，往往停留于书面审查的方式，缺乏具体的监督程序和方法，很难在书面审查中发现问题，监督基本流于形式，实际效果也不明显。若医疗卫生部门提供或伪造虚假的病情诊断证明，一般情况下也不容易被发现。根据《刑事诉讼法》第215条规定，批准暂予监外执行的机关应当将批准的决定抄送人民检察院，检察机关认为暂予监外执行决定不当，应当在接到决定书后一个月内提出纠正，可见《刑事诉讼法》强调了事后监督的原则，事后监督的不足在于违法的危害后果已经发生，纠正的难度大、时间长。如果暂予监外执行决定书立即生效、执行，人民检察院在法定期限内提出了认为暂予监外执行不当的书面意见，批准暂予监外执行的机关经重新核查，如认为人民检察院的意见正确，就要把已经生效并正在执行的暂予监外执行决定书收回，将罪犯重新收监。保外就医的法律文书刚生效执行不久又收回作废，这样势必大大降低执法的严肃性。
　　三、规范保外就医工作的措施与对策&
　　随着宽严相济刑事司法政策不断深入，保外就医罪犯的数量有可能越来越多，保外就医罪犯的监督管理工作将会受到更加严峻的考验。如何落实好保外就医刑事政策，真正取得好的效果，我们还有很多工作要做。笔者认为，可以考虑从以下几个方面着手：&
　　1、统一保外就医的适用标准和批准权限。一是合并保外就医和暂予监外执行的标准，对适用20年之久的《罪犯保外就医疾病伤残范围》进行彻底修改，制定统一的公、检、法、司都适用的《保外就医疾病范围》。二是针对目前我国有保外就医批准决定权的3个单位3种情况(法院在判决的同时决定暂予监外执行、省级监狱管理机关批准保外就医、县级以上公安机关批准保外就医)，实行统一由执行机关申报，由执行地人民法院决定。这样既体现了法律法规在制定和执行中的刚性原则，做到统一扎口，避免政出多门，同时也增强了制约力，司法实践中也便于执行和监督。&
　　2、强化对保外就医的审批。在目前的保外就医办理体制下，需要进一步强化对保外就医的审批工作，重点要把握好“三关”：一是病情鉴定关，看罪犯病残鉴定过程是否规范，因为鉴定结论是罪犯能否保外就医的主要依据，因此对病残鉴定过程实行监督和制约十分必要，不如此就难以保证病残鉴定结论的准确性；二是审批程序关，看是否按照自下而上，集体研究，逐级审批的原则进行，同时，有关民警集体讨论记录上参加讨论的民警本人是否签名，因为程序实际上就是一种监督，不按程序办或不严格按程序办就是逃避监督或监督不力；三是公示关，看是否按规定要求进行了公示，有无异议情况，唯有公开才能增强工作透明度，也赋予了服刑人员应有的知情权、参与权和监督权。&
　　3、规范对保外就医的监管。一是制订监管细责，明确规范和划分监狱、公安机关各自的监管权限，如可以明确罪犯在保外就医期间由居住地公安机关负责管理监督；监管机关应督促保外就医罪犯定期到指定的医院进行检查诊断，且检查时必须有监管人员到场进行监督，检查后再由专门的病残鉴定机构进行鉴定，提出鉴定意见。鉴定意见应当作为监狱、监管机关共同的执法依据，监狱和监管机关应当加强协调配合，避免各自为政。保外后，建议纳入当地低保和医保，有利于就医。一方面可以体现我国重视人权、保障人权，另一方面也有利于预防和减少保外就医罪犯因生活所迫而重新犯罪。
　　4、检察机关应加大对保外就医监督的力度。检察机关要改变监督方式，监所检察部门在罪犯保外就医监督上，立足主动做到“三个同步”：第一，事前同步监督。检察人员可列席参加监狱拟报批保外就医罪犯的初审，对每个需要保外就医罪犯的病史、简历、案情、表现和刑期都在事前做到认真的调查掌握，从而监督核实；第二，事中同步监督。要掌握罪犯的病情鉴定情况及批准法律手续是否齐全，医院病情诊断过程是否规范真实，是否符合法律规定的保外条件等，如发现存在问题及时提出纠正意见或检察建议；第三，事后同步监督。检察机关接到批准暂予监外执行决定通知书后，监所检察部门要根据事前、事中监督中的情况，立即做出是否立案审查的决定。应当制订相应的规定，赋予检察机关刚性监督权：对于已经发现的问题，批准机关没有及时解决或者纠正而决定保外就医的，可视为保外就医不当，检察机关有权决定立案审查，并立即通知批准机关，在立案审查期间，罪犯不得出监。对没有问题或异议的，检察机关应当书面回复批准机关，批准机关在接到检察机关的回复后，可将罪犯监外执行。对暂予监外执行的检察监督也应当采用上述方式。
　　5、积极探索新方法。探索建立保外就医罪犯近亲属担保追究制度，对于保外就医罪犯发生违反规定行为或在保外期间重新犯罪的，在依法惩处罪犯本人的同时，视情节对具保人施以一定的制裁措施，如行政处罚、没收保金等；对具保人与罪犯事前或事中同谋，并为罪犯提供隐匿处所、财物、帮助其脱管的，依照法律规定追究其刑事责任。同时，可以建立保外就医的公开听证制度和保外就医申诉制度，赋予案件受害人及其家属就罪犯保外就医的决定向有关机关提出异议的权利。当前重点还要加强与相关部门的联系，充分发挥基层组织的积极性，依靠社会治安综合治理的优势，有效开展社区矫正工作，对保外就医罪犯齐抓共管，形成合力，保障监管到位，从而确保保外就医工作的严肃有序进行，维护国家法律的正确统一实施。&　　　　
责任编辑：侯志业
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